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문화도시를 진단하는 새로운 시선 : 부산형 문화영향평가

윤지영(부산연구원 연구위원)

문화영향평가제도의 이해

 

문화영향평가제도는 2003년 참여정부가 출범하면서, 문화영향평가의 필요성에 대한 구체적인 정책 구상이 시작되었다. 이후, 2013년 ?문화기본법? 제5조 제4항에 의거하여 마침내 문화영향평가가 법정화 되었다.

 

 

1. 정의 : 국가나 지자체가 계획과 정책 수립 시 문화적 관점에서 국민의 삶의 질에 미치는 영향을 평가하는 제도 2. 목적과 목표 : 문화기본권 방지, 문화적 권리의 확대, 문화정체성의 훼손 방지, 공동체의 조화로운 삶 실현, 문화적 요소로 정책 효과성 제고 3. 법적 근거 : 『문화기본법』제 5 조 제 4 항(국가와 지방자치단체의 책무) ?국가와 지방자치단체는 각종 계획과 정책을 수립할 때에 문화적 관점에서 국민의 삶의 질에 미치는 영향을 평가하여 문화적 가치가 사회적으로 확산될 수 있도록 하여야 한다. 4. 문화영향평가의 의미 : 문화적 관점에서 국민의 삶의 질에 미치는 영향을 평가, 부정적 영향의 방지 및 완화를 위한 대안 모색, 문화적 가치가 사회적으로 공유와 확산 5. 평가 대상 : 문화적 가치의 사회적 확산 및 국민의 삶의 질과 밀접한 관련이 있는 계획 및 정책 사업으로 관계 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 문화영향평가를 요청하는 경우, 협력체계를 통한 협의를 거쳐 문화영향평가를 하기로 한 경우

 

무분별한 난개발로 인한 문화적 손실이 이어지고, 개발 위주 사업으로 문화적 가치 상실 또는 공동체 파괴 등과 같은 부정적 영향을 예방하고 완화함으로써 돌이킬 수 없는 피해로부터 보호할 필요에 의해 문화영향평가제도가 설계되었다.

문화영향평가는 문화체육관광부의 2014 ~ 2015년 시범평가를 거쳐 2016년부터 본격 시행되었으며, 현재 문화영향평가 대상은 확대되고 다양화되고 있다. 문화영향평가에 대한 중요성과 필요성에 대한 공감대가 확산되면서 문화영향평가가 시행된 지 6년이 지난 지금 문화영향평가의 긍정적인 성과들이 서서히 나타나기 시작했다.

 

<표 1> 문화영평가 평가지표

 

평가영역	평가지표	고려사항
문화기본권	1. 문화향유에 미치는 영향	문화향유권, 문화환경권
	2. 표현 및 참여에 미치는 영향	문화참여권, 정보문화 향유권
문화정체성	3. 문화유산에 미치는 영향	문화유산 보호, 문화유산 향유권
	4. 공동체에 미치는 영향	지역 공동체, 갈등발생 가능성, 사회적 합의
문화발전	5. 문화다양성에 미치는 영향	문화다양성 권리, 문화평등권, 문화격차
	6. 창의성에 미치는 영향	창의성 발전, 미래지향성
※ 특성화 지표는 평가수행기관이 평가 대상의 특성을 고려하여 자율적으로 개발하여 적용

자료 : 2020년 문화영향평가 지표 및 추진일정, 한국문화관광연구원

 

하지만, 여느 평가제도와 마찬가지로, 문화영향평가 역시 정착화되고 안정화되기까지는 많은 시간과 노력이 필요로 하는 특징이 있다. 다양하고 많은 평가 시행 사례들을 통해 가장 적합한 평가지표로 문화영향이 평가될 수 있도록 지속적인 수정과 보완의 과정을 거쳐야 한다.

현재 사용하고 있는 문화영향평가 지표는 전국을 대상으로 정부 정책사업을 공통적인 평가기준의 관점에서 평가할 수 있는 보편적 지표 항목들로 구성하다보니, 지역 특성 반영의 미약한 점과 평가결과 의견의 구체성 부족에 대한 문제가 제기되었다.

전국에는 있는 지역마다 각기 다른 지역문화 고유의 특징들이 산재되어 있어 지역 특성을 고려한 문화영향을 평가하기에는 다소 한계가 발생하였다. 전국의 평가사례들을 상대로 평가를 해야 하는 지표항목으로 구성해야 했기에 각양각색으로 발현되는 지역의 문화적 특성을 반영하기에는 보편성과 형평성에서 충돌이 생길 수밖에 없었다. 이러한 맹점을 보완하기 위한 수단으로 중앙정부에서 개발한 문화영향평가지표에는 지역특성화지표를 평가수행기관이 평가 대상의 특성을 고려하여 자율적으로 개발하여 적용할 수 있음이 명시되어 있다. 하지만, 짧은 평가기간 동안에 평가대상마다 각기 다른 평가지표를 개발한다는 것은 문화영향평가의 지속성과 평가의 실효성 등을 고려하였을 때 해당 평가대상만을 위한 지역특성화지표개발은 일회성으로 그칠 가능성이 너무 높다.

문화영향평가 시행 시 제기되고 있는 또 다른 개선 사항으로 문화영향평가 대상에 대한 평가 결과의 구체적인 개선 방안 제시가 요구되었다. 시범평가가 시행된 이후 현재까지 평가결과 작성은 컨설팅 기반의 서술식 평가의견서 작성으로 진행되었다. 각 지표에 대한 평가결과의 컨설턴트식 해석과 기준의 모호성 등의 이유로 문화영향평가의 효력이 기대치에 미치지 못한 부분도 발생되었다. 또한, 무엇보다 문화영향평가의 필요성 대한 정책담당자의 인식이 낮고, 문화영향평가 제도가 법정평가로서의 위상이 약하고, ‘권고형의 규범적 평가’로 되어있어 평가결과 정책반영의 미비한 점을 들 수 있다. 문화영향평가는 지속적인 컨설턴트를 필요로 하는 특징이 있는 반면, 현재 조례상 지속적인 평가를 수행해야 한다는 조항이 결여되어 일회성 평가로 그치는 경우가 대부분이다.

 

부산시 문화영향평가 제도

 

『부산광역시 지역문화진흥 조례』와 부산문화 2030 비전과 전략 실행계획에 의거하여, 2020년 1월 『부산광역시 시민문화권 보장에 관한 조례』를 공포하였다. 이 중 문화영향평가제도 도입과 관련하여 제4장 문화영향평가 제11조에 시장은 시민의 문화권과 문화다양성의 보존·확산을 위하여 문화영향평가를 실시하여야 한다고 명시되어 있다.

 

부산시의 계획 및 정책(사업)이 시민의 삶에 미치는 문화적 영향을 평가하기 위한 기반 조성과 부산의 지역적 특성이 가미된 문화영향평가 체계를 개발하기 위하여 부산형 문화영향평가지표 및 시행 프로세스를 개발하는 연구가 진행되었다. 부산 실정에 맞는 문화영향평가 제도 정착과 체계적인 추진을 위하여 부산형 문화영향평가모델 개발과 시범운영방안 등 구체적인 추진계획을 수립하기 위한 연구로 수행되었다.

연구의 요점사항으로, 부산시 문화영향평가 역시 본 평가에 앞서, 시범평가를 시행하는 기간을 3년 간 두는 것을 제안하였다. 시범평가 대상은 계획 단계, 사업 추진 단계, 사후 단계별로 각각 1개씩 평가 대상 사업을 매년 선별하여 평가를 시행해야 한다. 시범평가기간 종료 후, 본 평가를 시행하기 전 3년 간의 평가결과 및 평가사례 데이터를 분석하여 본 평가 시행을 위한 평가 유형 및 방법, 평가지표 등 재점검 단계를 두도록 하는 내용을 포함하고 있다.

현재 상위법(문화기본법과 문화기본법 시행령)이 일부 개정을 앞두고 있어 부산시 문화영향평가제도도 일부 개정이 예상된다. 상위법이 일부 개정되고 부산시 문화영향평가제도가 개정되기까지 행정적 절차 시간이 필요하므로 2021년에 시행될 시범평가는 현 제도에 의거하여 진행하도록 한다.

 

부산형 문화영향평가 모델

 

부산형 문화영향평가 모델 개발은 현재 중앙정부 문화영향평가의 한계점과 개선점을 최대한 반영하여 부산형 지역특성화 지표를 개발하였고 다음 세 가지 원칙을 두고 수행하였다.

첫째, 중앙에서 평가하는 중앙정부 문화영향평가 절차를 준거하되, 지역특성화 지표 개발에 기존 문화영향평가지표의 단점과 보완해야 할 점 등을 최대한 반영하여 개발하였다.

둘째, 부산의 문화활동, 문화인프라, 문화콘텐츠, 문화자원으로 부터 발현되는 지역의 문화적 특성과 가치가 경제, 교육, 환경, 복지 등에 영향을 끼치는 생태계 구성에 필요한 지표 항목으로 구성하였다.

셋째, 문화영향평가가 컨설턴트로 진행되어 온 평가결과 활용의 한계점을 보완하고 문화영향평가 결과의 상태 범위를 척도로 제시한다. 긍정적 영향은 대상지에서 긍정적인 문화적 가치 생산과 이를 향상시키는 자생력이 있다고 판단하여 지역특성화 지표 평가에서는 컨설턴트 방식으로 평가의견서를 작성하도록 한다. 반면, 부정적 영향에 대한 평가는 계획 및 정책 수립 시 예상하지 못한 부정적인 문화 영향을 사전에 제거, 예방, 완화할 수 있는 계량 지표 형태로 구성하여 이해도를 높이고, 부정적 영향 수준을 쉽게 파악할 수 있도록 구성하였다.

한편, 평가시기는 계획 및 정책(사업)이 시작되는 수립 단계 사업을 주요대상으로 한다. 사업이 종료 된 시점과 사후 모니터링 과정이 필요한 심도있는 평가 업무를 요하는 사업 대상은 사후 및 모니터링 단계를 두고 사업 특성에 따라 구분하여 평가하도록 한다. 사후 문화영향평가에서는 사업의 사전 상태와 사후 상태를 분석하여 사업으로 인해 문화의 사회적 가치 확산에 영향을 미쳤는지를 평가한다. 사후 모니터링 단계에서는 사업으로 인해 문화적 가치의 긍정적 영향이 바람직한 방향으로 지속적인 확산이 될 수 있도록 주기적으로 평가를 실시하도록 한다.

평가대상 선정 기준으로는 ‘문화영향평가’의 개념과 목적, 평가의 실효성 가능 여부를 원칙으로 하되, 다음 3가지 기준에 부합되는 사업을 대상으로 후보 리스트를 작성하도록 한다.

 

① 부산시가 추진하고 있는 주요 시정 사업 중에서 문화영향평가가 필요하다고 판단되는 계획 및 정책(사업)

 

② 부산문화 2030 비전과 전략의 89개 세부과제 중에서 시민들의 문화적 권리가 침해될 수 있는 사업을 우선적으로 선별

 

③ 이 중 문화적 가치 확산 및 부산시민의 일상생활에 영향이 큰 정책 사업을 선별하여 평가 대상으로 선정

 

이러한 배경 하에 개발된 부산형 문화영향평가의 지표항목들은 도시화과정에서 무분별하게 나타나는 문제점들의 발생 가능성을 사전에 예방할 수 있는 기준이 될 것이다.

 

정책 제언

 

최근 본격적으로 추진하고 있는 도시뉴딜재생사업과 문화도시 선정과 관련된 사업들이 쏟아져 나오고 있다. 부산이 가진 문화적 자산을 보호하고 부산의 문화적 가치 확산을 목표로 하는 부산시 문화영향평가는 마침내 본격적으로 시행할 시기가 도래했다. 부산 시민 삶의 질을 제고하고, 도시 전반에서 문화를 향유할 수 있도록 평가하는 부산시 문화영향평가를 통해 지속적으로 건의가 되었던 문화격차 해소에 기여할 것으로 확신한다.

2020년 10월 부산시민 문화헌장 선포를 앞두고 있는 부산광역시는 부산시민 문화헌장이 선언적 의미에 그치지 않고 시민 문화권이 실천으로 이어질 수 있도록 부산시 문화영향평가 제도 실행을 앞두고 있다. 이를 위해 세 가지 정책적 제언을 제안하고자 한다.

첫째, 문화영향평가의 실효성 확보와 지속적인 긍정적 문화영향이 반영될 수 있도록 DB 구축의 제도화가 필요하다. 환경영향평가와 교통영향평가의 경우 DB 구축을 법적으로 규정하고 있다. 특히, 문화영향의 효과가 가시화되기까지는 장시간을 요하는 특징이 있기에 DB구축은 매우 중요한 조건 사항으로 부산시 조례에 포함할 것을 제안한다.

둘째, 문화영향평가 수행기관을 선정하여 진행하도록 한다. 중앙정부 문화영향평가와 함께 부산시 문화영향평가를 수행하는 기능을 포함하여 문화영향평가 전 과정과 사후 모니터링 및 아카이브 작업을 통해 유사 사업별 자료를 구축하여 평가의 실효성을 지속적으로 검토하고 활용할 수 있도록 관리한다.

셋째, 부산 문화영향평가제도의 빠른 정착과 이해도 제고, 바람직한 문화권 확산을 위한 방안으로 평가결과에 의한 평가 인센티브 부여에 관한 조항이 필요하다. 문화영향평가를 통해 사업의 실효성 제고와 문화적인 관점을 사업에 투여하여 결과적으로 문화영향평가제도가 활성화 될 수 있도록 유도하는 형태의 인센티브가 필요할 것이다.